El hundimiento de la doble reelección: implicaciones del fallo sobre el sistema político
Escrito por Ricardo García Duarte
lunes, 01 de marzo de 2010
La sentencia de la Corte no sólo frena la tendencia a concentrar el poder bajo el pretexto del “Estado de Opinión”, sino que destierra para siempre la segunda reelección y modera el presidencialismo colombiano -lo cual debería ser acompañado de otras reformas para ampliar la democracia.
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fEl Referendo ha quedado hundido; y bien hundido. La Corte Constitucional, como si con ello quisiera preservar su propia existencia autónoma y la de los otros entes de la Justicia y del Control, cuya independencia podría verse afectada en el futuro por la prolongación de un mismo gobierno más allá de ciertos límites razonables, sepultó el proyecto de ley que quería a través de un referendo asegurar un tercer período consecutivo para el gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Y lo hizo del modo más categórico posible; con una votación nítida de 7 votos contra 2; sin prestarle el más mínimo crédito a los argumentos de desidia proferidos por el Procurador; y haciendo coincidir en el fallo de inexequibilidad las objeciones contra las irregularidades de forma con las que atacan los vicios de fondo.

La inconstitucionalidad del proyecto de referendo no anula ese mecanismo de la democracia participativa, sólo lo corrige con las exigencias de una mayor observancia en sus trámites. En cambio, entierra definitivamente la segunda reelección de un presidente, sea mediata o inmediata.

Dos consecuencias, de orden constitucional, se desprenden de la sentencia de inconstitucionalidad:

- La primera tiene que ver tanto con los trámites formales en la discusión y aprobación de una ley, como con el perfeccionamiento en las condiciones que acompañan una iniciativa popular.

- La segunda tiene que ver con el equilibrio en los poderes del Estado y con el sentido de su evolución; esto es, con la propia arquitectura dinámica del orden constitucional; particularmente, con la orientación de su identidad, si es democrático o si, para seguir la tipología de Lowenstein, es puro nominalismo bajo el que se mimetiza la esencia autoritaria.

Contra los vicios de trámite

En el caso de los trámites legislativos, la Corte se ha inclinado por el rigor y por las exigencias en el cumplimiento de los requisitos formales; pero de un modo que no la hace caer en un rigorismo extremo o en un formalismo perverso que pudiese afectar con posterioridad el ejercicio legislativo o la democracia participativa. De esta manera, los vicios de forma -trasgresiones efectivas y materiales de unos requisitos consagrados en las disposiciones legales- afectaban de ilegalidad la marcha de todo el proceso; de modo que el normal encadenamiento de pasos sucesivos y progresivos en la aprobación de una ley de referendo fue sustituido por un eslabonamiento de irregularidades que en vez de ser corregidas hacia atrás, eran soslayadas en una indebida fuga hacia adelante, para incurrir en otras irregularidades.

Al menos cuatro grandes campos de irregularidades -no subsanables- detectó la Corte, a saber: las que se cometieron en la financiación de la iniciativa popular; las del cambio en la formulación de la pregunta original; las de la convocatoria presidencial a las sesiones extraordinarias; y finalmente, las que saltaron a la vista con la votación de los cinco "tránsfugas" que emigraron del partido Cambio Radical, para depositar en el nombre de otro partido su voto por el referendo.

Se trataba, en apariencia, de errores que no viciaban de nulidad la voluntad de quienes firmaron, y tampoco la transparencia y el debido proceso en la aprobación legislativa. Algunas voces, entre ellas las de ciertos juristas y abogados litigantes (en una manifestación de extremo formalismo al revés) se dejaron escuchar para sostener que, o bien las prohibiciones legales no existían, por ejemplo las de los topes en la financiación de las firmas; o bien, las otras irregularidades no afectaban la voluntad de los congresistas que libre y mayoritariamente aprobaron la ley del referendo.

La Corte, sin embargo, conceptuó, primero, que las irregularidades existieron efectivamente; segundo, que eran insubsanables y viciaban de nulidad el proceso legislativo; y tercero, que las irregularidades formales no eran meros rituales sin contenido, sino formas indispensables para proteger y garantizar el Estado de Derecho.

La simple crítica formal podía llevar a que la argumentación sobreaguase apenas con dificultad en una fundamentación poco sostenible. Pero al mismo tiempo, los magistrados levantaban paradójicamente la idea de que sólo les cabía la facultad para estudiar los vicios de forma. En esa encrucijada, ellos optaron por el camino razonable de hacer una argumentación de sustancia sobre los vicios de forma, de modo que en lugar de que la decisión de inexequibilidad apareciese contrariando la participación popular y el Estado de Derecho, emergiese en cambio como un instrumento para garantizar que la voluntad popular se expresase libremente, sin manipulaciones; y que el segundo -el Estado de derecho- se preservase con limpieza para salvar la seguridad jurídica, necesaria en todo orden institucional.

En esa misma direccción, las irregularidades cometidas dejaban de ser errores apenas técnicos de carácter neutral frente a la sustancia del asunto. Por el contrario, pasaban a ser errores que la afectaban. La financiación, por encima de los topes, inducía y desvirtuaba potencialmente la voluntad popular; la modificación hecha por el Senado en la pregunta que se iba a formular en el referendo, rebasaba la facultad del Congreso al modificar un punto sustantivo del proyecto de ley, más allá de cualquier interpretación libre y subjetiva que pudiesen hacer los congresistas acerca de lo que la gente quiso en realidad respaldar con su firma; finalmente, el paso dado por los parlamentarios tránsfugas violaba la ley de bancadas que tiene asiento en la propia Constitución.

Al establecer un vínculo de subordinación de parte de los procedimientos y de las formalidades, con respecto a los elementos sustantivos del orden constitucional, como son la Democracia y el Estado de Derecho, la Corte, circunscribiéndose sólo a lo formal, se dirigió sin embargo a la fuente de los elementos sustantivos del orden político-institucional, para situar desde otra perspectiva el ataque a los vicios de forma, y ya no sólo desde lo puramente formal; debilidad argumentativa esta última que se las dejó a los que defendían "jurídicamente" el referendo. Con esta especie de astucia constitucional, otorgaba una legitimidad densa a su objeción contra las trasgresiones de trámite. Se trataba de desvirtuar constitucionalmente unos errores procedimentales, los mismos que afectaban una ley, por otra parte no vacía sino cargada de contenido, el de la segunda reelección consecutiva, la cual afectaba directamente el funcionamiento del régimen constitucional por lo que se convertía entonces en un tema ineludible.

Contra los males de fondo

Al acudir a los temas sustantivos de la Democracia, la Voluntad Popular y el Estado de Derecho, afectados por los vicios de forma, la Corte rozaba forzosamente las fronteras que separan dos campos relacionados con sus facultades de control constitucional, el formal que se refiere a los procedimientos de las leyes, y el de fondo que atañe al contenido de éstas.

Si estaba obligada a beber en las fuentes justificadoras del mundo sustantivo del régimen democrático, corría el peligro de contradecirse al no tocar al mismo tiempo los temas de fondo de la ley, cuando, tratándose de una reelección, era evidente que el tema del equilibrio de poderes potencialmente afectado le estallaría en las manos; pues si hay algo que debe ser objeto del control constitucional en cualquier parte del mundo es justamente dicho equilibrio de poderes.

La frontera entre el control sobre unas formas (el trámite), que afectaban la sustancia democrática, y el control sobre un contenido democrático (el referendo), que afectaba las formas del Estado de Derecho, era el Rubicón que se interponía para una crítica de mayor calado sobre una nueva reelección que significase la posibilidad de tres períodos (o más) para un gobierno dentro de un régimen presidencial como es el colombiano.

Con el solo cuestionamiento de los vicios de forma, caía el referendo concreto que buscaba la tercera reelección de Uribe Vélez, pero quizá no, el sistema de una segunda reelección.

Para prohibir claramente este último mecanismo, hacía falta cruzar el Rubicón jurídico que se interponía para que los magistrados se comprometiesen con una crítica de fondo, a propósito de esa segunda reelección.

La razón para cruzar el río Rubicón estaba a la mano: las reformas constitucionales no pueden afectar los elementos esenciales del modelo democrático vigente, cuando no se trata de una Asamblea Constituyente nacida de la voluntad popular; y si lo hacen, están sustituyendo la estructura fundamental de la Carta Magna, por lo que se justifica la vigilancia constitucional. Por cierto: la Corte que autorizó la primera reelección había advertido que una segunda rompería sin remedio el equilibrio entre los órganos de poder.

Si la ponencia negativa atacaba con fuerza los vicios de trámite, se detenía en las fronteras en las que comenzaba el contenido de la reelección, tema éste que dejaba abierto aunque en suspenso. En cambio, los debates en Sala Plena abrieron una dinámica en la que no sólo se afirmó rápidamente la crítica contra los vicios de forma, sino que además desencadenó la crítica sobre la sustancia de una segunda reelección.

La Corte cruzó el Rubicón del control constitucional sobre este mecanismo, de modo que, para sorpresa de todos, también en este terreno hubo una mayoría de magistrados, que con sus votos, eliminó la posibilidad de que la reelección se aplicara a partir de una nueva ley de referendo, aunque ésta pudiese observar bien los requisitos formales. Todo ello por la sencilla razón de que al lesionar el equilibrio de poderes, reducir las posibilidades de alternancia en el poder, y debilitar el pluralismo se dañaban, en vez de fortalecerse, las estructuras de una democracia constitucional.

En este punto no hubo una mayoría tan amplia como la que concitó la ponencia negativa original, centrada en las objeciones sobre los vicios de forma. No fue tan amplia, es cierto; pero sí claramente suficiente. Cinco magistrados -Henao, Vargas, Calle, Palacio y Mendoza- votaron mayoritariamente para poner freno definitivo a una segunda reelección presidencial y a una prolongación no razonable de un mismo gobierno en el poder.

Efectos moduladores sobre el régimen político

Con la decisión de la Corte Constitucional no sólo se impide un tercer gobierno de Álvaro Uribe Vélez; se le cierra el paso sobre todo al mecanismo de una segunda reelección, con lo que se propician ajustes de modulación en la marcha del régimen político; ajustes que probablemente neutralizan tendencias autoritarias dentro de una democracia que, como la colombiana, es antigua pero limitada; al tiempo que se permite una relativa aunque no muy exagerada concentración de influencias y decisiones en el poder presidencial.

Con la decisión de la Corte hace cinco años, en 2005, de avalar el Acto legislativo número 02 de 2004, que establecía la primera reelección inmediata; y con la decisión de ahora, proferida por la misma Corte, que prohíbe la segunda, la organización constitucional queda vertebrada en torno de un presidencialismo dotado de una sola reelección, en una suerte de aproximación más estrecha al modelo político norteamericano, donde el Presidente puede ser reelegido por una sola vez, de modo que, sometido al veredicto de las urnas, queda en condiciones de prolongar su período por cuatro años, pero sin la posibilidad de volver a la dirección del gobierno; algo que constituye una limitación provechosa a fin de evitar la excesiva concentración del poder, la personalización de éste, y la viciosa influencia del Presidente sobre otras ramas, como las Cortes o el Congreso, muchos de cuyos miembros le deben el favor personal de su respaldo.

La reelección (por una vez) acrecienta sin duda el poder presidencial, brinda una oportunidad para que el gobernante aumente la capacidad de capturar en su favor la imaginación popular, y le facilita más largamente las posibilidades de dispensar favores, como si fueran propios; pero al mismo tiempo, da la oportunidad para que el electorado apoye, si quiere, al gobernante a fin de que disponga de un período largo pero razonable de ocho años, para consolidar un proyecto de gestión.

Ahora, si bien es cierto que una sola reelección proporciona el período razonable para una gestión de gobierno, y no implica per se una perpetuación en el poder; no es menos cierto que otras características del régimen político, tales como cierta debilidad del Congreso frente al Ejecutivo, la solidez de un "empresariado político" altamente clientelizado, y un sistema de partidos aún inestable y sin identidades claramente redefinidas, connotan distorsiones en el régimen democrático, susceptible de ser manejado por coaliciones negociadas entre las distintas facciones de ese empresariado político, y que igualmente resultan negativas con períodos de ocho o aún de cuatro años.

Por lo pronto, la Corte Constitucional le cerró el paso a un modelo de régimen en el que podrían haberse articulado, como componentes, la perpetuación de un gobierno; un cierto bonapartismo en el que se impondría una autoridad nacida de los vínculos directos del "Señor Presidente" con la población (Estado de Opinión); y, finalmente, la activación de una democracia plebiscitaria, para sostener la preeminencia del poder presidencial por sobre las reglas que modulan los límites que a éste le impone el Estado de Derecho.

Estos riesgos autoritarios, encerrados en la propuesta de una segunda reelección, quedan ahora fuertemente atenuados por un reeleccionismo moderado. La asignatura que queda pendiente es la de sacar adelante un proyecto de reformas en la política, que impida la captura del Estado y de los partidos por los intereses particulares, sean éstos criminales o no; y que afiance el pluralismo en la disputa por el poder. Sólo así, dicho reeleccionismo moderado tendría efectos virtuosos en la gestión del gobierno y, al mismo tiempo, en la ampliación de la Democracia.

La caída de un referendo mal convocado
Escrito por José Gregorio Hernández Galindo
lunes, 01 de marzo de 2010
El ex presidente de la Corte Constitucional revisa los fundamentos y analiza los alcances de un fallo que cambia el curso de la historia.

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La decisión adoptada este 26 de febrero por la Corte Constitucional, en el sentido de declarar inexequible en su totalidad la Ley 1354 de 2009, mediante la cual se convocaba al pueblo a referendo para modificar una vez más la Constitución con miras a facilitar una segunda reelección del actual Presidente de la República, es una de esas que pasan a la historia, no solamente por la trascendencia del asunto sino por haber restituido la confianza de los ciudadanos en el Estado de Derecho, en un momento crucial cuando lo jurídico parecía periclitar ante los hechos creados durante un proceso de desinstitucionalización creciente.

El derecho a la Constitución

Lo que justifica la presencia y actividad de los jueces constitucionales en una democracia no es otra cosa que la preservación efectiva y oportuna de los valores de esa democracia plasmados en su Constitución. Si los jueces constitucionales desfallecen, o ceden ante las presiones, o equivocadamente se consideran o se hacen voceros o representantes de intereses distintos, fracasa el sistema y se hunden los valores democráticos, al convertirse en rey de burlas al orden constitucional.

Los magistrados de la Corte Constitucional tienen frente a sí un desafío muy grande y asumen una inmensa responsabilidad: se trata, ni más ni menos, que de garantizar al pueblo el derecho básico -sustento de la organización política-: el derecho a la Constitución. Están obligados a sostener -así lo juraron-, en cada una de sus decisiones, el imperio cierto y la intangibilidad permanente del Estatuto Fundamental de la República. Los miembros de la Corte no son voceros de nadie, ni deben tener compromisos con corriente política alguna: ni con el Gobierno; ni con la oposición; ni con determinados grupos o intereses. Su único interés es el imperio del orden jurídico; su único compromiso y su lealtad son con la intangibilidad de la Constitución, y por supuesto, cada uno con su propia conciencia jurídica, que es inviolable.

Incertidumbre acerca de la nueva Corte

Este compromiso se hacía mucho más exigente en el caso del referendo porque, además de lo que representaba el fallo por sus indudables consecuencias políticas, seis de los magistrados -las dos terceras partes de la Corte- apenas iniciaron su período en 2008, y su talante frente a los grandes temas era una incógnita para el país. No se olvide que el reciente proceso de su elección fue muy debatido, y hasta el sistema mismo de postulación y escogencia de los magistrados llegó a ponerse en tela de juicio.

De otro lado, ocho de los magistrados no estaban en la Corte cuando en 2005 ella resolvió acerca de la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2004, por el cual se reformó la Carta Política para hacer viable la primera reelección presidencial. Y ninguno era magistrado cuando en 2003 la Corte falló acerca de la convocatoria del referendo convocado por el Gobierno en ese año. ¿Seguirían los lineamientos trazados por sus antecesores?

Estaban, pues, en el punto en el cual, dependiendo más de los fundamentos de su sentencia que del sentido mismo de la decisión, dejarían entre los colombianos la certidumbre y la confianza en su respetabilidad jurídica, su verticalidad y su independencia, o, a la inversa, sembrarían desconfianza e inseguridad. Esto último habría sido muy grave, si se tiene en cuenta que les restan siete años de período.

Los magistrados se pronunciaron, y lo hicieron de manera segura y contundente. Con una independencia que no admite duda y que reafirmó la fortaleza de la institución misma, sostenida a lo largo de dieciocho años en el ejercicio del control constitucional[1].

Ya conoceremos el texto final de la sentencia, pero, a juzgar por el comunicado expedido y por la ponencia del Magistrado Sierra Porto (versión filtrada y publicada en los medios), la Corte fue coherente con la jurisprudencia contenida en fallos anteriores, y los argumentos sobre inconstitucionalidad de la Ley que convocaba a referendo fueron densos y reflejaron un estudio a conciencia, objetivo, serio y jurídico.

Ahora bien ¿cuáles fueron los asuntos materia de examen y decisión de la Corte Constitucional en este caso?

Un fallo de fondo y no apenas de forma

En primer lugar, se planteaba el interrogante relativo al ámbito de la competencia del Tribunal Constitucional: ¿únicamente conocería de los aspectos relacionados con posibles vicios en el procedimiento de formación de la Ley 1354, como lo estipulan los artículos 241, numeral 1, y 379 de la Constitución[2]? ¿O, siguiendo los antecedentes jurisprudenciales trazados desde la Sentencia C-551 de 203, entraría la Corte a verificar la competencia del Congreso para expedir la ley, hipótesis en la cual se vería obligada a considerar si, con el asunto objeto de referendo -una segunda reelección presidencial- expresamente rechazada de antemano por la propia Corte en la Sentencia C-1040 de 2005-, se reformaba apenas la Constitución "en un articulito"[3] o se pretendía sustituir una Constitución por otra?

Aunque el Magistrado Ponente, Humberto Sierra Porto -fiel a la tesis por él sostenida como profesor universitario, en su libro, y después en sus salvamentos de voto- no entraba en el cotejo sobre competencia, que implica entrar en el fondo, y el Procurador General en su concepto recomendaba a la Corte circunscribirse al análisis sobre el puro trámite formal de la Ley, la Corporación siguió los antecedentes jurisprudenciales y resolvió considerar ese aspecto. Al hacerlo, no tenía otro remedio que declarar la inconstitucionalidad, pues la pregunta que se proponía formular al pueblo implicaba modificar por completo la estructura constitucional.

La Corte lo dice así en su comunicado, y lo dirá con mayor extensión en la Sentencia:

"En relación con los posibles vicios competenciales o de exceso en el ejercicio del poder de reforma constitucional, la Corte hace un recuento de la línea jurisprudencial trazada desde el 2003 bajo la denominación de la teoría de la sustitución, reiterando que a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación no proceden reformas constitucionales que desconozcan los principios estructurantes o elementos definitorios de la Carta Política de 1991, pudiendo realizarse el control incluso sobre la ley misma que las convoquen. Respecto de la ley 1353 de 2009, encontró la Corte que desconoce algunos ejes estructurales de la Constitución Política como el principio de separación de los poderes y el sistema de frenos y contrapesos, la regla de alternación y períodos prestablecidos, el derecho de igualdad y el carácter general y abstracto de las leyes" [4].

Los trámites no son simples formalismos

Entre los distintos elementos que configuran toda democracia se encuentra el respeto de los procedimientos formales previstos para el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana. Para la Corte Constitucional, más que meros ritualismos, tales formas están instituidas en garantía de las reglas fundamentales de la democracia representativa y de participación y son componentes sustanciales del principio democrático.

La recolección de firmas

En estas circunstancias la Corte debía examinar el voluminoso expediente que contiene las pruebas decretadas por el Magistrado Ponente, en relación con el trámite seguido para aprobar la Ley de convocatoria a referendo. Y allí surgía otro problema por dilucidar: ¿tendría que concentrarse solamente, como muchos decían, en el conocimiento de los pasos propiamente legislativos, es decir, en lo ocurrido a lo largo de los debates surtidos en el Congreso una vez presentado el proyecto de ley, o debería la Corte pronunciarse acerca de la validez de los trámites preliminares, es decir, acerca del proceso que antecedió a la formulación de la iniciativa popular, la recolección de firmas o apoyos, la financiación de la campaña correspondiente, los topes de esa financiación, los requisitos de la Ley 134 de 1994, Estatutaria de los Mecanismos de Participación?

La Corte respondió sin vacilaciones desde el primer auto dictado por el Magistrado Ponente al decretar las pruebas, y la ratificó perentoriamente en la Sentencia, como lo declara el comunicado:

"Al abordar el examen de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, la Corte Constitucional señala el alcance de su competencia, abocando el estudio tanto del procedimiento de formación de la norma legal en el Congreso de la República como del trámite mismo de la iniciativa legislativa ciudadana. Así, el parámetro normativo para el ejercicio del control de constitucionalidad se halla conformado por los preceptos constitucionales, la Ley 134 de 1994 (Ley estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana), la Ley 130 de 1994 (Ley estatutaria de los partidos y movimientos políticos) y las normas legales orgánicas regulatorias del proceso legislativo (Ley 5 de 1992)."

...

"Al examinar el trámite de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, la Corte Constitucional verificó la ocurrencia de un conjunto de irregularidades vinculadas a la financiación de la campaña en favor de la iniciativa de reforma constitucional. Tales anomalías, vistas en conjunto, configuran una grave violación de principios básicos de un sistema democrático, a saber: la transparencia y el pluralismo político del elector consagrados en los artículos 1, 155, 374 constitucionales y en los artículos 24, 27, 97 y 98 de la Ley 134 de 1994.

(i) En primer término, una organización ajena a la iniciativa -la Asociación Primero Colombia- adelantó gestiones propias de un Comité de Promotores desconociendo los mandatos del legislador estatutario, y en últimas, principios constitucionales. Desde la conformación misma del Comité de Promotores, la Asociación tuvo a su cargo dos labores fundamentales en el manejo de la campaña a favor del referendo: (i) la contabilidad; y (ii) el "manejo de los fondos". Con apoyo en tan imprecisas tareas, la Asociación Colombia Primero recaudó y administró importantes aportes económicos para financiar la campaña de recolección de apoyos ciudadanos para el referendo, recursos que fueron trasladados al Comité de Promotores mediante un contrato de mutuo. Resulta evidente la existencia de unidad de gestión y administrativa, entre el Comité de Promotores de la iniciativa legislativa ciudadana y la Asociación Colombia Primero, dato relevante al momento de examinar la transparencia del proceso de financiación de la campaña de recolección de apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneración de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación y de la Constitución Política. Se concluyó, por lo tanto, que el Comité de Promotores de la iniciativa se sirvió de una asociación particular, que siempre controló, para adelantar labores que según la ley le eran propias; en concreto, las relativas a la financiación de la campaña para la recolección de los apoyos ciudadanos conducentes al trámite de una reforma constitucional.

(ii) Igualmente se estableció que durante la campaña de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, el Comité de Promotores gastó una suma global que supera más de seis (6) veces lo autorizado por el Consejo Nacional Electoral; a eso se añade que recibió aportes individuales superiores hasta casi treinta (30) veces lo permitido, contribuciones éstas realizadas a una organización no facultada para ello por el legislador estatutario, como la Asociación Colombia Primero. Estas actuaciones además de suponer una trasgresión de los mandatos de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación (artículos 97 y 98), vulneró el principio constitucional de transparencia, ya que toda la actuación fue dirigida a burlar los mandatos legales y constitucionales, como también el principio constitucional de pluralismo, al permitirse contar con recursos desproporcionados para privilegiar o favorecer la propuesta de convocatoria a una reforma constitucional"[5].

Vicios en la tramitación de la ley

Lo que seguía era el examen sobre el trámite seguido en el Congreso para la aprobación de la Ley. Allí se encontraban con un concepto del Procurador General -no obligatorio para la Corte, pero que debería ser considerado- en el cual, pese a encontrar configurados varios vicios, se aconsejaba a la Corporación abstenerse de declarar la inconstitucionalidad porque, en criterio del Jefe del Ministerio Público, ninguno de ellos tenían entidad suficiente como para provocar esa declaratoria.

La Corte volvió a responder con contundencia, por cuanto -al contrario de lo sostenido por el Procurador-, los vicios probados sí eran graves; eran insubsanables, y fatalmente debían conducir a la declaración de inexequibilidad de lo actuado. El artículo 149 de la Constitución, seguramente no recordado por el Procurador, no deja lugar a dudas: "Toda reunión de miembros del Congreso que con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes".

Así que la Corte Constitucional revisó minuciosamente ese trámite y concluyó:

"Vicios en el procedimiento legislativo.

(i) Estos vicios que tuvieron lugar en el curso de la iniciativa ciudadana tuvieron a su vez incidencia en el procedimiento legislativo pues el trámite ante el Congreso de la república de la Ley 1354 de 2009 comenzó sin que fuera adjuntada la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil prevista en el artículo 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación, sobre cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, entre otros, el cumplimiento de los topes globales e individuales de financiación. La ausencia de esta certificación inhibe la iniciación del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la República.

(ii) Un segundo vicio del procedimiento legislativo consiste en la modificación del texto original del proyecto de ley respaldado por la iniciativa ciudadana apoyada por el 14,59% del censo electoral, que tuvo lugar durante el tercer debate, en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado . Tal cambio entrañaba la posibilidad de proponer al Pueblo la segunda reelección inmediata, mientras que el texto original refería a una reelección mediata o por período interpuesto. Consideró la Corte que con una modificación de esta envergadura el Congreso, constitucionalmente privado de iniciativa legislativa en materia de referendos constitucionales, excedió las limitaciones que el principio de democracia participativa le impone a la función legislativa que surge de la iniciativa ciudadana, lo que constituye un vicio de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Con ello se introdujo un cambio sustancial al proyecto que vulneró, a su vez, el principio de identidad y de consecutividad en el trámite legislativo, al presentarse una vez transcurridos los debates ante la Cámara de Representantes, de modo que el texto finalmente aprobado únicamente fue objeto de dos debates, los realizados en comisión primera y en la plenaria del Senado. A consecuencia de lo anterior, no era posible someter el desacuerdo entre los textos aprobados por cada cámara a la comisión de conciliación, órgano interno que no tiene competencia para reemplazar ninguna de las instancias previstas para la realización de los cuatro debates.

(iii) Del análisis de las circunstancias fácticas relacionadas con la publicación del decreto 4742 de 2008, mediante el cual se convocaba a sesiones extraordinarias al Congreso de la República se desprende que la plenaria de la Cámara de Representantes se reunió cuando ese Decreto aún no había sido publicado en el Diario Oficial. En este escenario, la Corte concluye que el Congreso, específicamente la Cámara de Representantes, a las 0:05 a.m. del 17 de diciembre de 2009, carecía de sustento jurídico que autorizara su reunión en sesiones extraordinarias. De hecho, sólo se presentó este soporte a los 18:20 minutos del 17 de diciembre de 2009, cuando finalizó el proceso de elaboración del Diario Oficial.

(iv) La Corte constata que a la cadena de irregularidades que constituyen vicios de inconstitucionalidad, se suma el hecho de que cinco representantes del partido Cambio Radical votaron en contra de las directivas internas suscritas y aprobadas por ellos. Esta situación conlleva a desconocer el artículo 108, norma con eficacia jurídica directa que ordena que los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político actuarán en ellos como bancadas. Independientemente de las consideraciones de carácter subjetivo sobre debido proceso, que deben respetarse, desde una dimensión objetiva relativa a la racionalidad política del Congreso de la República, la consecuencia de la infracción directa de la Constitución genera la invalidez de los votos proferidos en contra de la norma constitucional expresa. Así, un cambio de partido, en las condiciones específicas y como partes de una cadena de vicios e irregularidades que se realizó, no puede ser un instrumento para desconocer la Constitución en los términos no sólo del artículo 108, sino también del artículo 133." [6]

La Corte concluyó entonces:

"Los vicios de trámite referidos, los cuales tuvieron lugar en el curso de la iniciativa ciudadana y durante el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la Ley 1354 de 2009, suponen el desconocimiento de importantes principios constitucionales y de los procedimientos formales previstos por la Constitución y la ley para la convocatoria de un referendo de iniciativa popular reformatorio de la Constitución. No se trata, por lo tanto, de meras irregularidades formales sino de violaciones sustanciales al principio democrático, uno de cuyos componentes esenciales es el respeto de las formas previstas para que las mayorías se pronuncien"[7].

Reelección, ni ahora ni nunca

En 2005, la Corte Constitucional había declarado exequible el Acto Legislativo 2 de 2004 con la condición expresa de que solamente tuviera lugar por una sola vez. Aunque personalmente no estuve de acuerdo y siempre argumenté que también en 2004 se rompió el equilibrio entre los poderes, se vulneró el principio de igualdad y se resquebrajaron los mismos frenos y contrapesos inherentes al sistema que ahora -pero no en 2005- defendió la Corte Constitucional, esa fue la sentencia entonces, y merece respeto. Y la Corte en esta ocasión debía ser coherente.

Pues bien, la norma declarada exequible en ese momento es la del artículo 197 de la Constitución, que quedó así: "Artículo 197.- Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".

Por tanto, el Presidente Uribe, que ya ha ocupado la Presidencia por dos períodos, no puede aspirar, ni ahora ni más adelante, a una segunda reelección.

Se pregunta: ¿puede el Congreso de la República dictar más adelante un Acto Legislativo que permita las segundas reelecciones?

Respuesta: No. El fallo de la Corte ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional. El artículo 243 de la Constitución establece: "Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución".

En este caso, la inexequibilidad se fundó no solamente en los vicios de forma o de procedimiento, sino que la Corte hizo la confrontación con los valores esenciales de la Constitución y entendió que se quiso sustituir la Constitución por otra, lo que significa que el Congreso carecía de competencia para ello.

* La imagen del artículo fue tomada de la página http://www.vidadeunconsultor.com

Notas de pie de página

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[1] La Corte Constitucional se instaló oficialmente el 17 de febrero de 1992 y su primera sentencia se profirió el 3 de abril del mismo año.
[2] El artículo 241, numeral 1, de la Constitución señala: "Artículo 241.- A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:

1.- Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación."

El artículo 379 de la Constitución señala: "Artículo 379.- Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocatoria de la asamblea constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título."

[3] Expresión usada, como argumento para sacar adelante la primera reelección presidencial, por el entonces consejero presidencial Fabio Echeverry Correa.

[4] Comunicado de la Corte Constitucional. Febrero 26 de 2010.

[5] Comunicado de la Corte Constitucional. Febrero 26 de 2010

[6] Comunicado de la Corte Constitucional. Febrero 26 de 2010.

[7] Comunicado de la Corte Constitucional. Febrero 26 de 2010.

La crisis de la justicia
Escrito por Carlos Alfonso Matiz*
lunes, 01 de marzo de 2010
Sin cifras, sin incisos y sin ideas abstractas se comprende mejor por qué en Colombia no funciona la justicia.
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Para Luz Marina, una mujer humilde del sur de Bogotá, viuda desde hace tres años, la justicia es lenta, sorda, e incapaz. Al fallecer su esposo, la maquinaria del taller de ornamentación que él le dejara terminó en manos del único empleado de su marido. Ella presentó una denuncia por hurto, y cada veinte días acude al destartalado despacho de la fiscal que lleva el caso, para escuchar las mismas razones: no hay investigadores disponibles y otros asuntos más graves o "con preso" deben ser atendidos antes que el suyo. Esta semana regresó al maltrecho edificio de la carrera 13, ilusionada con la promesa de que esta vez habría alguna novedad que daría fin a su larga espera. Subió a pie hasta el piso octavo y encontró frente a los casi mil expedientes atiborrados en la oficina, a un nuevo fiscal, para quien ella y su problema no significan más que uno de los cientos de asuntos que tendrá que empezar a estudiar. El funcionario es muy joven y llegó allí por su puntaje en un concurso realizado hace dos años. Celebra haber logrado - por la fuerza de una tutela- el nombramiento al que tenía derecho, pero sabe que, aunque tiene los conocimientos teóricos de un recién egresado, en la facultad no recibió capacitación para adelantar juicios bajo el "nuevo sistema penal acusatorio" ni se le preparó para ser fiscal. Le preocupa su estabilidad.

Mientras Luz Marina inicia el largo regreso hacia su casa, desconsolada porque tendrá que comenzar de nuevo la tarea de sensibilizar al fiscal encargado de su denuncia, en los polvorientos corredores del mismo edificio, algunos funcionarios conversan sobre los despidos que faltan; otros dedican el día a rendir informes y estadísticas, o luchan con las viejas impresoras de sus oficinas -algunas de ellas traídas de sus casas -. Unos pocos, que se consideran a salvo de los cambios, hacen cálculos sobre el tiempo que les resta para acceder a la pensión.

Luz Marina no sabe que para llevar a juicio al ex empleado abusivo se requerirá de varios investigadores cuyas tareas se verán complicadas por la falta de un vehículo para visitar el antiguo taller, interrogar al sospechoso y entrevistar a los testigos; desconoce que para avaluar las máquinas que fueran de su esposo se precisará de un perito, cuya opinión tardará meses por causa de la gran cantidad de tareas que debe despachar en orden de llegada; e ignora que si el denunciado no acepta cargos, la fiscalía sólo lo llevará a juicio si tiene la certeza de ganar, caso en el cual vendrá una larga serie de audiencias, aplazamientos y apelaciones. Al final, si los testigos se arriesgan a declarar, y si las pruebas permiten condenarlo, cuando la sentencia salga, el usurpador ya habrá vendido las máquinas y se habrá trasladado a cualquier rincón de la ciudad donde no podrán encontrarlo.

Ya en el transporte público Luz Marina presencia la captura de un hombre que acaba de robar un celular. Los transeúntes celebran la llegada oportuna de la policía y vitorean a los uniformados como si se tratara de un milagro. El muchacho, vecino de un barrio cercano al de Luz Marina, pasará unos cuantos meses detenido. Su familia tendrá que darle el dinero para pagar, dentro de la cárcel, los beneficios que le permitan una vida menos indigna, y su compañera soportará todos los fines de semana la espera larga y caótica que se le exige para visitarlo. Por consejo de su defensor, aceptará cargos y saldrá de allí en dos o tres meses. Con menores posibilidades de encontrar trabajo, tal vez se dedique a quehaceres más elaborados y dirija su propia banda.

A pocas cuadras de allí, tres magistrados auxiliares comentan los últimos rumores y hacen conjeturas sobre las próximas capturas en los procesos de la "parapolítica". Todos saben que entre la Corte Suprema y el Presidente hay una guerra en la que ellos procuran ser buenos soldados. Hablan en voz baja y han aprendido a usar sus celulares con la prudencia de quien puede ser espiado. En las oficinas de sus jefes se maquinan estrategias para que la majestad de la justicia no sea pisoteada. Los procesos en los que se juzga a senadores y representantes son las mejores armas de la Corte en esa contienda provocada por el Presidente y a la que ellos han acudido en defensa de su amor propio y la dignidad de las instituciones.

Un hombre de traje gris y zapatos lustrados abandona el Palacio de Justicia molesto por las nuevas noticias; su nombramiento en un cargo administrativo de importancia se ha frustrado, pues los magistrados se han dividido en dos bandos irreconciliables y no hay consenso para elegir a cualquiera de los candidatos, todos ellos muy bien recomendados desde corrientes políticas diversas.

En las cafeterías cercanas a la Plaza de Bolívar, abogados litigantes, políticos y ciudadanos intentan adivinar el resultado de la votación para elegir Fiscal General. Se dice que los magistrados de la Corte esperarán unas semanas más hasta que se determine si el Presidente puede o no ser reelegido por segunda vez, y entonces sí, le darán a la Fiscalía General el jefe que ha debido designarse hace meses. Las condiciones del momento determinarán a cuál de los tres candidatos favorecer. Mientras tanto, el Fiscal General encargado tendrá que cumplir la orden de cambiar a más de la mitad de los fiscales en todo el país en el plazo de algunas semanas, como si esta tarea no debiera haberla hecho -con el ritmo y la medidas necesarias- el anterior líder de la Fiscalía, o incluso el nuevo, cuyo nombramiento la propia Corte ha aplazado.

Luz Marina, para distraer sus pensamientos, lee los titulares del periódico que ojea el pasajero a su lado. Han quedado libres -por vencimiento de términos- -los miembros del ejército investigados por los "falsos positivos". Ella eleva una plegaria por su hijo, ya bachiller, a quien no puede ofrecerle siquiera un curso técnico que oriente su futuro. Él tendrá que buscar trabajo y enfrentar la frustración de un porvenir incierto a pesar del notable desempeño en el colegio, que ahora no parece servirle para nada. Si la justicia funcionara y ella pudiera recuperar las máquinas de su difundo esposo, tal vez el destino de ambos pudiera ser otro.

Pero la justicia es un valor etéreo, un propósito ideal que a casi nadie interesa alcanzar. Los guardianes de esa mujer vendada y débil que pareciera desfallecer en el esfuerzo de mantener erguida la balanza, se han desentendido de ella. La mencionan en sus discursos, y hasta en sus decisiones, pero la olvidan al realizar las tareas cotidianas. Siempre hay en qué pensar primero, algo de qué quejarse, alguien a quien culpar por el desbarajuste, las carencias y la ineficacia. Una gran parte de los servidores de la justicia actúa bajo el temor de un despido; otros ruegan por pasar desapercibidos mientras alcanzan su jubilación; los menos, obedecen intereses políticos, personales o descaradamente económicos. Excepcionalmente hay quien considera que su labor es un servicio y que hacer justicia, más que una tarea arrebatada a los dioses, es una misión esencial para la construcción de cualquier sociedad. Por eso, miles de ciudadanos atropellados tendrán que llevar la vida sin contar con la intervención de la justicia humana. Los poderosos en cambio, alzan los hombros y sacan provecho del dolor y la fatiga de esa mujer que está a punto de soltar la balanza y quitarse la venda para llorar su abandono, sentada junto a Luz Marina, en cualquier andén de la Plaza de Bolívar.

* Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Especialista en Derecho Penal. Especialista en Propiedad Intelectual. Especialista en Creación Narrativa. Ha trabajado en la Rama Judicial como Juez de Instrucción Criminal y Fiscal Regional. Condecorado con la Medalla al Mérito por Servicios a la Justicia. Actualmente es abogado independiente.