(MARA Santoro)

Introducción:

“Los dioses habían condenado a Sísifo a empujar sin cesar una roca hasta la cima de una montaña, desde donde la piedra volvería a caer por su propio peso. Habían pensado, con algún fundamento, que no hay castigo más terrible que el trabajo inútil y sin esperanza.” Albert Camus

Desde mediados del siglo XIX, momento en el cual comenzó a cristalizar el Estado Nacional, hasta mediados de la década del cuarenta, tiempo en que irrumpió el primer gobierno de masas en el país, Argentina gozó de inserción internacional. Durante casi cien años este país entabló con Gran Bretaña, potencia hegemónica del período, un estrecho vínculo; situación que la posicionó como estado pívot en la región. Sin embargo, la finalización de la Segunda Guerra Mundial y la emergencia de un mundo bipolar, puso de manifiesto un nuevo orden internacional el cual se presentó, en materia de relaciones internacionales, adverso a la Argentina. Situación que dio inicio a un duro proceso de desinserción nacional.

Es notable y sintomático que, desde mediados del siglo XX, Argentina no haya podido lograr una adecuada inserción en el concierto de las naciones. Pese a los reiterados y por momentos denodados esfuerzos, siempre ha terminado fracasando. Hoy, en los albores del siglo XXI, esta situación irresuelta se presenta a nuestro juicio como una problemática acuciante. ¿Estaremos condenados, al igual que el mitológico personaje Sísifo, a nunca alcanzar la cima de la montaña, esto es, a no ser tenidos en cuenta en el plano internacional; en suma, a no lograr la tan anhelada inserción mundial?

El presente ensayo tiene por objetivo realizar una sucinta reflexión en pos de descifrar la trama que encierra tal imposibilidad, quizás ello nos permita encontrar explicaciones plausibles, que nos acerquen a una comprensión más acabada de cuales fueron y son las causas que han impedido al país alcanzar una inserción segura y duradera en el mundo y porque no actuar en consecuencia. Así mismo, estimamos que como Nación y como sociedad debemos promover debates sobre temas centrales de nuestra configuración actual, de nuestra perspectiva futura y que tipo de país queremos construir. En función de esto, es indispensable reflexionar desde una perspectiva histórico-política crítica en pos de recuperar la capacidad orientadora para la elaboración y diseño de un proyecto de país.

Asi mismo, es menester destacar que este trabajo sólo aspira a brindar al lector una sencilla aproximación o introducción al tema que nos convoca, en aras de servir de base tanto para la búsqueda de más información así como también para el acercamiento a la confrontación y el debate. Por lo tanto, el presente estudio –dados los objetivos, la extensión y la profundidad es limitado – no intenta responder de forma acabada a los interrogantes aquí planteados y, menos aún, a los que surjan del propio desarrollo. No está demás aclarar, que por lo tanto no agota ni la problemática ni la bibliografía existente.

Tras la búsqueda de un lugar en el mundo:

De acuerdo a las fuentes consultadas existe desde las últimas décadas, una cantidad significativa de bibliografía, acerca del problema de la inserción de Argentina en el mundo. Este tema ha sido, es y seguramente será motivo de investigaciones y acaloradas discusiones. La discontinuidad de la política exterior le significa al país serias dificultades en materia política y económica, por lo tanto es una problemática a entender y resolver. Sin embargo, poco es lo que se hace desde el Estado o, por lo menos, lo que se hace de poco parece servir. Se observa de parte de la clase dirigente, una falta de visión estratégica, de prospectiva y de determinación del perfil que es posible construir a partir de lo que somos y tenemos. Si bien históricamente la discontinuidad se presenta como fenómeno permanente, cabe resaltar que durante casi una centuria (1860- 1945) el país gozó de inserción. Sin embargo desde la segunda post guerra, Argentina perdió la posibilidad de ser tenida en cuenta.

La pregunta que inmediatamente surge es ¿que pasó? ¿por qué un país con las características de Argentina, europeizado, cosmopolita, rico en reservas naturales, considerado a inicios del siglo XX el granero del mundo y con fuerte presencia internacional, perdió luego de 1945 el tren, esto es, dejó de tener presencia en el concierto de las naciones?

Estimamos que en esto, mucho tiene que ver la capacidad de decisión que detenta la elite dirigente nacional a la hora de diseñar y poner en práctica proyectos políticos, económicos y sociales viables y sustentables en el tiempo. Desde ciertas posturas teóricas, tales como las realistas y neorrealistas, se sostiene que la política exterior de un Estado es el resultado de las posibilidades que ofrece el orden mundial imperante. Visión que al asignarle mayor relevancia a factores externos, plantea una suerte de desconexión entre la toma de decisión política interna y la externa de cada país. Si bien es insoslayable la influencia que ejerce en la toma de decisión externa las tendencias y posibilidades que en cada momento histórico ofrece el orden internacional, cierto es también que esta situación no es ni absoluta ni determinante y menos que está desconectada de la política doméstica de cada país. En consecuencia, consideramos que la desinserción política es un fenómeno múlticausal, que no se explica sólo por cuestiones de cambios sistémicos. La política exterior de cualquier estado es el resultado de la conjunción y entrecruzamiento de una amplia gama de variables tanto exógenas como endógenas, coyunturales como estructurales.

Si bien no se puede generalizar, creemos en nuestro caso particular la política exterior ha estado en gran medida fuertemente determinada y condicionada por la política interna. Por tal motivo coincidimos con la tesis de Marcelo Lasagna (1995) quien al respecto sostiene: “…la política interna es un factor explicativo importante -no exclusivo- de la conducta política exterior de un Estado”. El análisis histórico político de Argentina, da cuenta de ello; como veremos, es uno de los factores que deben tenerse presente, dado que contribuye a echar luz sobre la falta de inserción nacional. Asimismo, consideramos que la ponderación de factores exógenos también es indispensable a la hora de acercarnos a esta problemática.

Existen circunstancias históricas, en que una generación debe asumir la responsabilidad de definir los lineamentos fundamentales con los que un país responde a los desafíos de las trasformaciones de su tiempo. Estas son determinantes y muchas veces sellan, para bien o para mal, el destino de un país.

Desde mediados del siglo XIX la clase dominante y dirigente se vio en la encrucijada de decidir que modelo país aspiraban a construir. Pronto se pusieron de acuerdo sobre el rumbo económico que debía seguir la nación. La generación del 80, influenciada por el positivismo, terminó de dar las últimas pinceladas al diseño: seríamos una Argentina moderna, pujante y agro-exportadora. Haciendo una mirada retrospectiva, tal vez la elite dirigente consideró que el único camino viable en esa época era optar por el crecimiento económico y no por el desarrollo. Tomada esa decisión, sólo se puso en discusión si era conveniente una mayor convergencia con los intereses continentales o un reforzamiento de los vínculos con Europa. La balanza se inclinó a favor del otro continente, dado que el comercio, los capitales, la inmigración provenían de allí. Se estimaba, eran esos los factores reales del progreso de la nación. Simultáneamente se entabló una vinculación estrecha a la potencia hegemónica del momento, Gran Bretaña. Decisión que, en materia de relaciones exteriores, implicó una “inserción excluyente” (Miranda, R; 2001). Así nació lo que J.C. Puig denomina “dependencia nacional”. Los pilares de la dicha inserción fueron tres: vínculo simbiótico con Gran Bretaña, (no generar roces con ella), disenso con EEUU y política de neutralidad.

Al mismo tiempo, este tipo de vinculación atravesó dos etapas diferenciadas: la primera recorrió un arco temporal que abarcó desde mediados del siglo XIX hasta 1932. Fase caracterizada por la reciprocidad, es en ese período donde se produjo un fluido intercambio comercial entre ambas: carnes y cereales por manufacturas e inversión de capital. Hacia 1932, en virtud de la depresión económica mundial, tuvo lugar la Conferencia de Ottawa donde, reunidos los países del Commonwealth, se resolvió retornar al sistema proteccionista de preferencias imperiales. Hecho que implicaba que Gran Bretaña, debido a la depresión económica mundial imperante, en materia comercial favorecería a sus dominios de ultramar. Situación que colocó a la Argentina en una difícil encrucijada comercial, planteadas así las cosas: se quedaba sin su mayor y más importante comprador.

La segunda etapa se extendió desde 1930 hasta 1950 y el rasgo más significativo estuvo dado por el bilateralismo profundizado; ejemplo de ello fue en mayo de 1933 la firma del polémico pacto Roca- Runciman.

La decisión de la elite gobernante de optar por la inserción excluyente, implicó ceñirse al destino del hegemón. Si bien esto le deparó al Estado Nacional durante décadas, importantes dividendos tanto en el plano económico como en el internacional, (Argentina recibió alrededor del 50% de las inversiones británicas realizadas fuera de su país y ocupó durante largo tiempo un destacado lugar en el plano internacional y en el hemisférico), cierto es también, que la política exterior llevada adelante fue inconsistente; al decir de Roberto Miranda (2001), durante ese período el país “no desarrolló actitudes y conductas automatizantes que le hubiesen permitido un nivel de independencia de los cambios, sobre todo de los resultados de esos cambios”. Por otra parte, ese estilo de inserción le obturó también la posibilidad de entablar relaciones importantes con otros países tanto de Europa como de América; al tiempo que le deparó una relación harto conflictiva con EEUU, no sólo por cuestiones económicos sino también por temas políticos (es conocida la histórica y larga disputa por el liderazgo latinoamericano). Fue este tipo de inserción excluyente la que provocó, una vez producido el colapso de la otrora potencia hegemónica, la imposibilidad de reacomodarse en el nuevo contexto internacional.

Cabe señalar que esta situación no irrumpió sorpresivamente, hubo signos claros que pusieron de manifiesto la necesidad de abrir el juego y cambiar el estilo de inserción. La primer pos-guerra dejó al descubierto la decadencia del viejo león imperial, hecho que se venía perfilando desde la última década del siglo XIX. “El desplazamiento del centro de gravedad del sistema económico mundial de desde Gran Bretaña a Estados Unidos” (Sunkel y Paz; 1984) así lo atestiguaba. Sin embargo la elite dirigente argentina, estimando tal vez que la buena fortuna sería eterna, hizo caso omiso de esas advertencias y se mantuvo firme en su sujeción a Londres. Por lo tanto, consideramos que las causas que determinaron la desinserción del país a partir de la segunda pos-guerra, están relacionadas al tipo de decisiones que en materia de política interna y externa tomó la clase dirigente a mediados del siglo XIX. Al bregar por un proyecto político nacional que sólo apuntaba al crecimiento y no al desarrollo ni a la expansión, optaron por lo que consideraron era más adecuado de acuerdo a sus intereses particulares; esto fue, “una lógica de vinculación con la que entonces se consideraba la potencia hegemónica, es decir Gran Bretaña” (Miranda, R; 2001). Así, este país dependiente, periférico y vulnerable quedó atado al destino de su protectora. La emergencia en 1945 de un nuevo escenario internacional, caracterizado por un mundo bipolar, marcó el fin de cien años de continuidad e inserción en materia de relaciones internacionales. Al agotarse contra su voluntad la inserción externa privilegiada, comenzó un largo derrotero, alumbrado por la imperiosa necesidad de encontrar un lugar en el mundo.

Pese a la añoranza de un pasado generoso en progreso material y estatus internacional, el país no logró hasta el presente, salvo por el breve experimento menemista en las postrimerías del siglo XX, desarrollar un modelo de inserción externa alternativo al agotado a mediados de los cuarenta. Esto no quiere decir que no haya habido, a partir de ese momento, política externa; el problema es que el país no logró ocupar un rol satisfactorio en la escena internacional.

Así, de la inserción excluyente se pasó a un estilo de inserción internacional inconsistente y por lo tanto anémica. Nuevamente el mismo interrogante: ¿por qué no pudo? ¿Cuáles fueron los motivos que conspiraron en detrimento de ocupar un lugar destacado en el escenario mundial?

Es evidente que múltiples son los motivos que condujeron a este tipo de inserción. Una vez más hay que tener presente los condicionantes estructurales y coyunturales, factores endógenos y exógenos. Aquí sólo destacaremos algunos elementos insoslayables que contribuyen a iluminar el período en aras de acercarnos al fenómeno que nos convoca.

En primer, lugar habría que considerar que a partir de 1945 el nuevo escenario mundial, caracterizado por el conflicto Este-Oeste se presentó adverso para los intereses nacionales por varios motivos. La nueva potencia hegemónica hemisférica era Estados Unidos, situación difícil de digerir, para un país como el nuestro, que durante décadas había cultivado con ella una relación ríspida tanto en lo comercial como en lo político. Basta recordar que siempre habíamos antagonizado con ella en los foros diplomáticos, rechazado la doctrina Monroe y, entre otras cosas, el mantenimiento de la neutralidad en las dos guerras mundiales. Al mismo tiempo Argentina, respecto a latinoamérica, invariablemente había manifestado una actitud de indiferencia. El eje de sus relaciones internacionales había pasado desde siempre por Europa, la cual se encontraba en ese momento devastada y empobrecida a causa de la segunda guerra. En este contexto, los primeros diez años fueron sumamente delicados para el país dado que debió soportar, a causa de su política de neutralidad durante la gran contienda, un fuerte aislacionismo comercial impuesto por el ahora hegemón. Ejemplo de ello fue el bloqueo económico selectivo impuesto por los norteamericanos entre 1942-49, así como también el impacto comercial derivado de las cláusulas del Plan Marshall.

En este contexto y pese al poco margen de maniobra que en materia de política internacional disponía, Argentina trató de reacomodarse, adscribiendo a un tipo de inserción que J.C. Puig ( ) ha denominado autonomía heterodoxa. Postura que en mayor o menor grado y con variaciones fue sostenida por los diferentes gobiernos de turno, hasta la década de los noventa, momento en que fue reemplazado por el realismo periférico (cuyo mayor exponente teórico es Carlos Escudé) para ser abandonado a inicios del siglo XXI.

Paralelamente en el plano interno a partir de 1945 se pueden advertir dos grandes etapas bien diferenciadas: la primera recorrió un arco temporal que se extendió desde 1945 hasta 1983. La segunda desde 1983 en adelante. La primera estuvo caracterizada (salvo entre 1946-55), por una alta volatibilidad e inestabilidad político institucional que arrojó como resultado la imposibilidad de concretar cualquier tipo de proyecto político, económico y social acabado. Situación que se tradujo en una toma de decisión política débil y por lo tanto frágil, inhabilitante para sostener políticas de estado, o sea de largo plazo; hecho que como era de esperar, se hizo extensivo al campo de la política externa del país, generando como correlato posiciones de vulnerabilidad, descrédito, desconfianza y por momentos aislamiento internacional.

En suma, el resultado fue la emergencia y permanencia de una política exterior inconsistente. Situación que dominó la escena nacional durante casi tres décadas y se puso de manifiesto en la aplicación cuatro modelos de política exterior: la justicialista (1946-55, 1973-76), la desarrollista (1958-62), la de Illia (1963-66) y la militarista (1955-58/ 1966-73/ 1976-83). Los cuales estuvieron acompañados y determinados por un álgido ámbito externo. Es menester recordar que este periodo, atravesado por el conflicto internacional Este-Oeste, colocó a la política exterior de América Latina en general y de la Argentina en particular, en una relación de dependencia estratégico- militar con Estados Unidos. Situación que se tornó en una variable por momentos condicionante y determinante tanto interna como externa agudizando la fragilidad doméstica de los países de la región.

Una somera mirada sobre el pasado nos permitirá comprobar lo expuesto. Como mencionamos, la finalización de la Guerra Mundial puso de relieve un contexto internacional sumamente adverso para el país; Argentina disponía de escaso margen de maniobra tanto en el plano de las acciones políticas como en la esfera diplomática para sortear los obstáculos que el nuevo orden le imponía y en virtud ello la desinserción nacional era casi un hecho.

Entre 1946 y 1955, el entonces presidente Juan Domingo Perón buscó definir una nueva inserción para la Argentina. Resolvió tomar distancia de la conflagración internacional, en aras de lograr ciertos márgenes de autonomía y asumió lo que él consideró la “Tercera Posición”. Si bien reconoció la pertenencia geográfica y cultural a occidente y comulgó en el plano de las ideas con ese bloque, manifestó no estar dispuesto a quedar atado en forma automática a ningún bloque en conflicto, al tiempo que rechazó de plano toda subordinación a los intereses foráneos, fundamentalmente norteamericanos. Perón creía que era posible que un país periférico como el nuestro lograra un desarrollo autónomo. Objetivo que alcanzaría si el Estado controlaba determinadas variables económicas (comercio exterior, créditos, inversiones etc.), y si no accedía a someterse a directivas económicas del la potencia dominante. Si conseguía y preservaba su autonomía, ello lo reposicionaría en el mundo nuevamente.

En virtud de ello procuró un mayor protagonismo de la Nación en América Latina y por lo tanto, planteó la necesidad de una unidad latinoamericana, germen de lo que posteriormente, según Fermín Chavez (1985) sería el Movimiento de los No Alineados. En lo que respecta a la integración latinoamericana, su accionar se encaminó a lograrlo a través la firma entre 1946 y 1948 de convenios económicos con Ecuador Venezuela, Bolivia Paraguay, Uruguay y Brasil. Lo cuales no sólo pusieron de manifiesto la voluntad de estrechar lazos con ellos, si no que también plasmaron las intenciones de comprar insumos básicos para la industria nacional (hecho que finalmente no se concretó). Otro ejemplo fue la firma en febrero 1953 del Acta de Santiago, donde quedaron estipuladas las bases para una política de complementación económica entre Argentina y Chile. En el mismo año, en la V reunión de la CEPAL Argentina presentó un proyecto que contemplaba la integración gradual y progresiva de América Latina.

Por otra parte, el país paralelamente buscó diversificar las relaciones exteriores con países de Europa Occidental y Oriental, además de los de América. En 1946 firmó con España un convenio en el cual se comprometía a vender durante cinco años trigo, maíz y aceites. También firmó acuerdos similares con Francia y con la URSS. En lo referente a la relación con Estados Unidos, los primeros años fueron ríspidos, pero luego el gobierno comprendió que el logro de sus objetivos estaba, en cierta medida, determinado por el mejoramiento del vínculo con el hegemón. Cabe recordar que éste, había tomado a disgusto a la Tercera Posición por considerarla atentatoria contra sus intereses. A inicios de la década del 50´, luego de años de relaciones conflictivas, el trato entre ambos dio un giro: Argentina emprendió un trato amistoso con el país del Norte. El proceso de entendimiento llevó en 1950 a EE.UU. a conceder un crédito del Export-Import Bank de 125 millones de dólares a la Argentina. Al mismo tiempo, el Congreso Nacional ratificó el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).

Sin embargo y pese a las intenciones y las acciones autonomizantes encaminadas a lograr una inserción de Argentina en el mundo, Perón no pudo sostener la reinserción debido a la inconsistencia de la política exterior. Según reza Miranda (200) ello se debió a tres motivos “1-.desde los sectores dirigentes no había una comprensión común sobre la argentina real en plena trasformación mundial, lo cual también sucedía en algunos segmentos de la sociedad civil. 2- La incompatibilidad, en un mismo nivel de toma de decisiones, entre los objetivos de política exterior del proyecto gubernamental y las prácticas burocráticas ligadas a la tradición del manejo de las relaciones externas. 3- La incidencia de los cambios externos en la política doméstica”. Todos estos factores jugaron en contra de la posibilidad de inserción en dicho momento histórico.

Por otra parte, el golpe de estado de septiembre de 1955 le pondría fin al proyecto enarbolado por Perón. El gobierno de facto desestimó las propuestas que en materia de política exterior ensalzaba la Tercera Posición y emprendió un acercamiento más estrecho a EEUU. Así, los militares golpistas adscribieron a los lineamientos que los norteamericanos, en el marco de la Guerra Fría , habían diseñado para América Latina. La Revolución Libertadora ratificó la Carta de la OEA y al BIRD (Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo).

Al mismo tiempo este golpe inauguró hasta 1983 una época caracterizada por una constante y permanente inestabilidad político institucional; cuyos rasgos más significativos estuvieron dados por una alternancia de gobiernos civiles y militares débiles, que no lograron imponer al cuerpo social ningún proyecto político económico y social acabado. Paralelamente partir de los 60´ los sucesivos gobiernos, casi sin excepción, con sus lecturas simplistas y regresivas del sistema mundial, agravaron el zigzagueo de las relaciones exteriores del país. En todos esos años, al igual que en la actualidad, estuvo presente el conflicto en torno a la inserción del país. En muchas ocasiones la política exterior apareció, enmascarando el verdadero trasfondo del fenómeno, como elemento desencadenante de la inestabilidad político institucional. El gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962) es un buen ejemplo. Este mandatario emprendió un viraje en política exterior respecto a experiencias anteriores; ello estuvo íntimamente vinculado al proyecto desarrollista que aspiraba implementar. En virtud de esto, adaptó la conducta internacional del país a los principios que consideraban prioritario el desarrollo económico nacional. En aras de atraer capitales bregó por afianzar una relación económica armoniosa con EEUU, pero su intención de preservar su autonomía política en lo referente a las relaciones con el mundo le jugaron en detrimento. Tanto el cuestionamiento a elementos compelidos en el programa de la Alianza para el Progreso[1] como la actitud “comprensiva” hacia Cuba, simbolizada en la abstención de excluir a Cuba del sistema interamericano como en la entrevista que el primer mandatario tuvo con el “Che” Guevara, le acarrearon fuertes problemas. El accionar de su diplomacia, sumamente criticada en los ámbitos castrenses fue, de alguna manera entre otras causas de orden interno, determinante su derrocamiento en marzo 1962.

Otra muestra de lo mencionado se observa durante la presidencia de Arturo Illia (1963-1966), quien puso en funcionamiento una política exterior de corte aun más autonomista que su par radical. Enarboló antiguos principios de no intervención y autodeterminación de los pueblos y rechazó la doctrina de seguridad nacional que emanaba de EEUU. Su fuerte nacionalismo lo condujo a anular los contratos petroleros firmados con empresas internacionales, durante el gobierno de Frondizi, lo que provocó, al igual que la decisión en 1965 de no acompañar la intervención interamericana a Santo Domingo impulsada por EEUU, fuertes tensiones en la relación con el hegemón. El anunciado golpe al gobierno de Illia en junio de 1966, entre otros motivos, también estuvo determinado por su actitud en materia de relaciones exteriores, motivo que contribuyó a sellar el destino del gobierno.

Así mismo, tanto la dictadura militar de 1966/ 73, denominada “Revolución Argentina”, como la de 1976/83 recordada como el “Proceso de Reorganización Nacional”, si bien presentaron ciertos rasgos similares, sobre todo en los que refiere al alineamiento hacia EEUU como en la adscripción de los postulados de la doctrina de seguridad nacional, se produjeron en contextos internos y externos diferentes. Sobre todo teniendo presente que a mediados de los 70´, en el interior de los Estados Unidos se comenzaron a producir cambios sustanciales respecto al apoyo que dicho país brindaba a gobiernos militares latinoamericanos, que ponían en funcionamiento mecanismos represivos atentatorios contra los Derechos Humanos. Situación que impactó en las relaciones internaciones de Argentina.

Por tal motivo, cabe estacar que cada una de las dictaduras actuó, se posicionó y tuvo modos de inserción diferentes y por ende las consecuencias también lo fueron. Mientras la acaecida en el 66´ adscribió a un modelo de estado desarrollista la segunda apostó a uno de corte neoliberal; situación que se expresó en la política exterior aplicada. Así mismo se observa que la política exterior adoptada por cada dictadura no fue uniforme. Ello se debió en gran medida, a la alta fragmentación en el interior del ámbito castrense; expresada en los constantes cambios de presidentes y por ende en la variación respecto a las relaciones internacionales. Situación que se advierte al comparar el tipo de política aplicada bajo el onganiato (1966-71) y la sostenida por el presidente de facto teniente General Alejandro Lanusse (1971-73); mientras el primero adoptó, debido a su postura nacionalista católica, un perfil occidentalista heterodoxo (se asumió como occidental pero se diferenció de la política de EEUU, dado que no quería que ningún órgano supranacional coartara la autonomía y el desarrollo del país), el segundo, más liberal, se manifestó proclive a un vínculo más estrecho con el entonces hegemón. Por otra parte, la última dictadura militar también en este aspecto presentó rasgos similares. Basta recordar el tipo de política exterior asumida por el presidente de facto General Jorge Rafael Videla y desarrollada bajo el gobierno del General Fortunato Galtieri.

Durante la presidencia de Videla (1976-1981) las relaciones exteriores estuvieron caracterizadas por fuertes tensiones debido a: los derechos humanos, la política nuclear autónoma y la transferencia de armamentos, temas que originaron el enfriamiento de los vínculos bilaterales. La clave de la política exterior hasta 1980 pasaba por la política de confrontación y preparativos bélicos sobre todo en relación a los conflictos con Chile por tres islas del sur de Tierra del Fuego y el Canal de Beagle. La presidencia de Galtieri (1981-1982), encuadrada en un cambio gubernamental norteamericano, se presentó en principio más favorable para limar asperezas con la potencia hegemónica. El recambio presidencial del declarado defensor de los Derechos Humanos, Jimmy Carter, contrastó con la figura del republicano Ronald Reagan, más preocupado por desplegar una nueva estrategia de contención al comunismo. Si bien esto dio inicio a una nueva etapa caracterizada por contactos más estrechos entre ambas naciones, el grosero error de cálculos, un fuerte chovinismo sumado entre otros motivos, a la necesidad de reflotar el proceso militar que estaba haciendo aguas por doquier, condujo a la infeliz idea de tomar por asalto las Islas Malvinas. Situación que sumió al país en el descrédito y el aislamiento internacional.

En un contexto planetario caracterizado por la crisis y la declinación relativa de la hegemonía de Estados Unidos en el mundo y la emergencia de Europa Occidental como actor más autónomo respecto de Norteamérica, los criterios geopolítico que rigieron el accionar de la esa dictadura tanto en el Cono Sur como en el resto del mundo, la sistemática violación a los derechos humanos y la fallida actuación en Malvinas, dan cuenta de la errática conducción que en materia de relaciones exteriores desplegó la dictadura.

En suma, podemos sostener que entre 1955 y 1983, Argentina atravesó una etapa caracterizada por una suerte de “péndulo político”: por un lado gobiernos militares y autoritarios que expresaron siempre los intereses económicos socialmente dominantes, imposibilitados para forjar un consenso estable y perdurable; por otro lado gobiernos al decir de Marcelo Cavarozzi (1992) semi democráticos, (salvo la 3ª presidencia de Perón: 1973/1976), débiles y condicionados por presiones militares. Esta situación, como mencionáramos, se plasmó en políticas exteriores que oscilaron entre políticas autonomistas y aperturistas. Las primeras conjugadas con nacionalismo económico, mientras que las segundas pugnaban por una asociación con las grandes potencias. Si desde mediados de la década del 50´, la Guerra Fría y la hegemonía de EEUU en el continente, determinaron las políticas de alineamiento con Washington, no tardó en manifestarse el peso de otras relaciones internacionales que adquirieron visibilidad en tanto se intensificaba la competencia internacional. Esas relaciones incidieron en la clase dirigente, dado que en ellas coexistían poderosos núcleos de intereses asociados a los países de europeos y que como sostienen Mario Rapoport y Claudio Spiguel (2005) “posteriormente, al compás de la crisis de hegemonía norteamericana y de las políticas proteccionista de la Comunidad Europea , sectores terratenientes, financieros e industriales que buscaron afirmar la relación con la Unión Soviética y Europa del Este, ganando los mercados para las exportaciones argentinas”. Cabe destacar que dichas conexiones se expresaron a través de conflictos en el seno de las élites civiles y militares, que en el marco de la adscripción occidental y aprovechando la bipolaridad del mundo, buscaron tomar distancia de los lineamientos de Washington aunque no se conjugaron con los propósitos del nacionalismo económico sino con la diversificación de la dependencia. Como ya adelantáramos, ese tipo de políticas exteriores han sido denominadas, por J.C. Puig como autonomía heterodoxa, la cual consideraba que lo más adecuado para un país periférico, como el nuestro era: no desafiar al hegemón desde el punto de vista estratégico, tratar de tener la mayor cantidad de relaciones posibles, independiente de la ideología que profesase cada país, y bregar por el desarrollo nacional. Sin embargo cabe destacar que este tipo de políticas exteriores no se articularon con intenciones autonómicas y características del nacionalismo empresario; muy por el contrario, surgieron de fuertes núcleos de poder internos, muchos de los cuales estaban vinculados estrechamente al capital extranjero. Estos, actuando como grupos de poder, ejercieron presión e influencia decisiva y por momentos nefasta en la toma de decisión nacional. No está demás recordar que su presión reforzó la subordinación económica y política del país, profundizando la condición periférica de la nación. Cabe señalar que a nuestro juicio uno de los problemas fundamentales, no el único de Argentina, es la ausencia de clase burguesa nacional fuerte que hiciera la diferencia.

Es evidente que la clase dirigente, tanto civil como militar, no evaluó ajustadamente los diferentes contextos históricos que les tocaba vivir y adhirió a lecturas obsoletas y por momentos erróneas de la realidad internacional, las cuales arrojaron consecuencias negativas para Argentina. Pese al proceso de descolonización y la coexistencia pacifica, asumida por las dos potencias mundiales, estos sectores o sea la elite dirigente, sobre todos las Fuerzas Armadas, se sumieron en criterios geopolíticos que guiaron su accionar en el Cono Sur; tal es el esquema de la doctrina de seguridad nacional hecho que los condujo a sucesivos problemas domésticos y de carácter territorial. Situación que al trasladarse al área de relaciones internacionales nos jugó en detrimento dado que, como argumenta Lasagna (1996), la política exterior en tanto política pública, es el resultado de un proceso de toma de decisiones políticas de un régimen; no operan en un contexto vacío, es el fruto de la interacción de un conjunto de reglas valores y estructuras. Cuando esto no se da, el resultado es una política exterior inconsistente, sin estrategias y por lo tanto anémica que mal posiciona al país frente al mundo. De allí la marginalidad que presenta el país respecto al gran juego estratégico mundial.

La segunda etapa comenzó en 1983 y llega hasta la actualidad (2007). Momento en el cual luego de casi treinta años de extravío democrático, Argentina recobró de la mano del presidente Raúl Alfonsín el control de las instituciones civiles. La herencia recibida por el primer mandatario fue, sin lugar a dudas, muy pesada e imposible de revertir. Coincidimos con Rapoport y Spiguel (2005) que “las trasformaciones operadas en la estructura económica, social y política, vigorizadas por su inserción dependiente y periférica en el mercado mundial y en el sistema internacional, sin lugar a dudas determinaron la evolución del régimen constitucional del sistema político y de la política exterior” hasta nuestros días.

Así mismo, el retorno a la democracia abrió la posibilidad para diseñar una nueva política exterior que viabilizara y dejara atrás la desdeñable imagen que el mundo tenía del país. Lo cual implicó un cambio profundo respecto del pasado inmediato, al tiempo que pasó a constituirse, al decir de Tulchin (1988) en “la problemática fundamental para la argentina democrática”. La inestabilidad, la desconfianza e impredecibilidad eran la carta de presentación que el mundo tenía y lamentablemente aún hoy de alguna manera, sigue teniendo de Argentina.

El gobierno de Alfonsín, en aras de romper con el pasado, se lanzó a la búsqueda de una reinserción económica y diplomática y fue dejando atrás las posturas mercado- internistas y autonomistas heridas de muerte durante la dictadura militar e incentivadas por los nuevos vientos de cambio que se perfilaban en el mundo, los cuales pre-anunciaban el fin de la bipolaridad. En materia de política exterior se fijó objetivos prioritarios: recuperar la credibilidad externa, la reinserción activa del país en el mundo, el aumento de la autonomía nacional, el mantenimiento de la paz y la democratización del sistema internacional. Buscó para ello múltiples puntos de apoyo en el plano internacional en aras de lograr mayor margen de maniobrabilidad. Para ello modificó los criterios ordenadores de la política externa, a través del desplazamiento del modelo Este-Oeste, la resignificación de la occidentalidad argentina y la reformulación en la participación en el Movimiento de Países no Alineados (NOAL) y la revalorización del eje Norte Sur[2] .

Paralelamente, el gobierno consideró que para revertir la imagen nacional había que demostrarle al mundo, a través de acciones irrefutables que éramos: “razonables, coherentes y moderados” y en virtud de ello se lanzó, con un alto perfil, al desafío de cambiar la imagen del país a través de los hechos. En noviembre de 1984 se firmó con Chile un Tratado de Paz y Amistad, que daba por concluido el diferendo austral por el Canal de Beagle. También firmó acuerdos de Cooperación y Amistad con España en diciembre del 1987. Accedió a aceptar los compromisos de la deuda externa acatando las reglas de juego existentes y accedió a iniciar una reforma estructural tendiente a garantizar a los acreedores internacionales la cancelación de la misma. Sin embargo, pese a las buenas intenciones, esta política se debilitó al compás de la profundización de la crisis económica política y social argentina, la cual presentó su nivel más alto a principios de 1989 al desatarse la hiperinflación.

Simultáneamente, en el escenario internacional un hecho inesperado cambió el rumbo de los acontecimientos y marcó el inicio de un nuevo orden a escala planetaria. La caída del Muro del Berlín en 1989 y la posterior disolución de la URSS en 1991, sellaron el fin del mundo bipolar, el cual había dominado la escena internacional los últimos casi cincuenta años. Sucesos que dieron por finalizada la larga puja ideológica entre el Occidente y el Oriente. La doctrina capitalista había triunfado y a partir de ese momento, dominaría la escena internacional. Así desaparecieron los últimos obstáculos para la implementación (a escala mundial) del nuevo modelo político y económico. Sólo restaba echar por tierra los resabios del antiguo, y obsoleto, Estado Interventor. Asegurada la escena mundial, el “Consenso de Washington”[3], liderado por EEUU (y avalado por los organismos internacionales más importantes: El FMI, el Banco Mundial y el Grupo de los 7) se abocó a poner en funcionamiento un conjunto de medidas y pautas que rigieron la economía y la política internacional. Los principales destinatarios de dichas recetas fueron los países subdesarrollados quienes estaban atravesando crisis económicas alarmantes. Si querían ayuda financiera tendrían que cumplir con las “sugerencias” por ellos impartidas. Para EEUU la aplicación de las mismas en los países latinoamericanos, era prioridad estratégica para lograr una mayor integración de los mismos a su esfera de poder.

En estas circunstancias, la década del 90 emergió condicionada por pautas que de alguna manera guiaron y limitaron la toma de decisión gubernamental de la mayoría de los países tanto subdesarrollados como desarrollados. Los mandatarios nacionales no tuvieron (al parecer) más remedio que adoptar la ortodoxia económica que proponían los organismos internacionales. En este contexto, Argentina no quedó exceptuada de las implicancias de los nuevos vientos que condicionaban y modelaban al mundo. Nuestro país terminó de implementar el viraje iniciado por los militares en la década del setenta hacia el modelo político y económico neoliberal. El presidente Carlos Saúl Menem, en sus dos mandatos consecutivos (1989-99) se adecuó perfectamente al cuadro de situación internacional reinante. Ningún país adhirió a ese conjunto de medidas políticas y económicas tan entusiastamente como la Argentina. Calificada como “alumno estrella” por el FMI, nuestra tierra pareció destinada a convertirse en uno de los grandes protagonistas “emergentes” de la era global, un “ejemplo” a seguir por los demás países en vías de desarrollo.

Así, luego de cinco décadas, el escenario internacional nuevamente volvía a cambiar y Argentina, presidida por Carlos Saúl Menem, no dejaría pasar la oportunidad de intentar romper con la discontinuidad que en materia de política exterior había caracterizado al país por más de cincuenta años. De acuerdo a la evaluación del entonces primer mandatario, la nación tenía una nueva oportunidad de reinsertarse, de retornar al primer mundo lugar, del que según decía, se había alejado por voluntad propia. En suma, de concretar el anhelado sueño de recobrar el status de potencia mundial que el destino nos había arrebatado. Sin embargo, el entonces presidente desconocía que la historia se repite: primero como tragedia y segundo como farsa. Hecho que lo condujo, a la luz del realismo periférico[4], a optar nuevamente por un estilo de inserción excluyente, decisión que volvería, tiempo después, a sumir al país nuevamente en la desinserción.

De acuerdo a lo sostenido por Russell (1993) las evidencias que le permitieron justificar su decisión fueron: “1- el orden mundial emergente se caracterizará por la interdependencia y la cooperación entre los países y por el triunfo categórico aunque no universal de una filosofía (la democracia-liberal); 2- que en ese orden existían condiciones para que la paz se sustente más en una seguridad colectiva que en el equilibrio de poder; 3- que la globalización de la economía ha hecho obsoleto el modelo de crecimiento basado en la sustitución de importaciones; 4- que este modelo, junto al aislacionismo al que dio lugar, fue el que acarreó la decadencia relativa del país y, por ende, la pérdida de gravitación argentina en el orden internacional; 6- que la relación preferente con Gran Bretaña fue la clase de la inserción exitosa de Argentina en el mundo a fines del siglo XIX y principios del XX; 6- y que en consecuencia, el país necesitaba encontrar y desarrollar en forma pragmática nuevas relaciones preferentes para asegurarse una nueva reinserción exitosa en el siglo XXI” . Con estas evidencias y con una radiografía del país (dependiente, vulnerable, periférico, poco estratégico para las grandes potencias y como si fuera poco, al borde de la quiebra) elaboró una diagnóstico y un tratamiento a aplicar. Carlos Saúl Menem, asumió la primera magistratura en julio de 1989, en medio de una crisis económica hiperinflacionaria feroz y seis meses antes de lo previsto. Inició en el plano interno, un proceso de reforma del estado de acuerdo con los lineamientos y requerimientos sostenidos por el “Consenso de Washington”. Hecho que fue acompañado por un cambio de similares dimensiones en materia de política exterior.

De acuerdo con los postulados del realismo periférico, el país para lograr ser tenido en cuenta en el nuevo escenario internacional no debía confrontar con el hegemón; como en antaño, era menester evitar roces innecesarios y, dentro de lo posible, subordinar sus intereses a los de la potencia hegemónica, salvo que afectara a los intereses económicos nacionales; en ese caso, era lícito confrontar. Tampoco se debía aspirar a un alto perfil, y menos pretender una posición de protagonismo internacional; en palabras del entonces canciller Guido Di Tella “debe haber una correspondencia entre la presencia que queremos y la potencia que tenemos” (Página 12, 1993). Con estas estrategias, el país se encaminó a entablar “relaciones carnales” con Estados Unidos, porque según argumentaba el citado canciller, nos convenía porque “podíamos sacar beneficios”.

En pos de conseguirlos durante el primer gobierno de Menem (1989-1995) se adoptaron una serie de decisiones que sólo se entiende a la luz de lo expuesto más arriba: 1- La abstención de la condena de Argentina frente a al invasión a Panamá (1989). 2- El retiro del Movimiento de los países No Alineados, por considerar que eso nos perjudicaba. 3- La participación del país en la guerra del Golfo Pérsico, a través del envío de dos naves de guerra. 4- La desactivación del Plan Misilístico Cóndor II. 5- La firma del decreto de las garantías de inversiones. 6- La condena al régimen de Fidel Castro por supuestas violaciones a los Derechos Humanos. 7- La ratificación de los tratados de no proliferación nuclear. 8- La manifiesta cooperación con EEUU por problemas con el narcotráfico y el medio ambiente. 9- La estrategia adoptada respecto a Malvinas, plasmada en la política de seducción con los isleños.

Sin dudas todas estas medida pagaron un alto costo político, dado que debió compatibilizarlas con la ideología justicialista; sin embargo, de acuerdo a las razones esgrimidas, se llevaron a cabo en aras de obtener prestigio y de demostrar la voluntad de cambio al nuevo orden internacional, hecho que nos depararía importantes beneficios internacionales, tanto económicos como políticos. Sin embargo, estas estrategias, de corte genuflexo y de ribetes prostibulares le quitaron autonomía política a la Argentina , dado que el país perdió poder de decisión, al quedar atado en términos políticos a los intereses del hegemón. Esto conllevó a confundir los objetivos de la política exterior del país con los del supuesto “protector”. Ingresar al Plan Brady, y ser declarados Aliados Extra–OTAN, (estatus simbólico que, según decían, pocos países lo detentan), fueron el pago que recibió el país. Sin dejar de destacar que al finalizar ese experimento la nación, además retornar a su eterna desinserción, ahora se encontraba sumida en una devastación económica sin igual.

A partir del segundo mandato, el gobierno cambió de actitud, y se dejó guiar por el pragmatismo, tal vez porque los beneficios materiales no llegaban; hay al respecto un profundo debate, que excede el presente ensayo. Sea como fuere, el destino de país en lo que respecta a la reinserción estuvo sellado desde el inicio y no sólo por cuestiones vinculadas al contexto externo, sino por problemas de orden doméstico. Una vez más la errática toma de decisión gubernamental generó, sin desearlo, crisis e inestabilidad político institucional, situación que nos condenaría nuevamente a la desinserción. En las postrimerías del siglo XX el tiempo del descuento había comenzado. El 10 de diciembre de 1999, el traspaso presidencial a la Alianza , (FREPASO-UCR) no evitó lo que se avecinaba, ya se habían puesto en funcionamiento mecanismos de orden político y económico que generarían el colapso final.

Durante los gobiernos de Menem, pese a que en materia de política exterior la oposición había coincidido en líneas generales en la necesidad de mantener y afianzar el vínculo con Estados Unidos así como también en la importancia de acrecentar la confiabilidad y la previsibilidad externa, reconoció la necesidad de profundizar la relación económicas y políticas con países de América del Sur; cabe destacar que una de las críticas más importantes a esa gestión, fue la casi inexistente autonomía política que detentaba el país en el ámbito de las relaciones internacionales. Si bien el gobierno de De La Rua , trató imprimirle un nuevo perfil a la política exterior, alegando que el tiempo de las relaciones carnales había terminado, cierto es que no innovó demasiado y continuó aplicando, bajo el canciller Adalberto Rodríguez Giavarini, similares criterios a los del gobierno anterior. Sin embargo, la alianza intentó dar un sesgo de mayor realismo y pretendió aplicar un criterio más autónomo, abandonando así, el llamado alineamiento automático e incondicional utilizado por el menemismo. Situación que provocó roces con Estados Unidos, entre los cuales se destacan: el rechazo de ese país a causa de la ley de Patentes Medicinales promulgada por Argentina durante la presidencia de Menem, y la preocupación de Estados Unidos por la triple frontera, situación que se vinculó a los objetivos de seguridad sostenido por Norteamérica, los cuales cobran mayor relevancia a raíz del atentado terrorista del 11 de septiembre. Sin embargo y debido al cuadro económico reinante poco pudo hacer para alterar la política exterior que se venía aplicando.

A fines de diciembre del 2001, las variables económicas, políticas y sociales fuera de control desencadenaron una crisis interna global y profunda de virulencia singular. Entre protestas masivas, saqueos, una treintena de muertos y cinco presidentes en el curso de un mes Argentina, de la mano de Duhalde, se encaminó a recoger los jirones de un país quebrado y desacreditado. El gobierno de transición abocado a la difícil tarea de mantener la estabilidad institucional, decretó la salida de la convertibilidad. La devaluación del 300% agudizó la recesión económica al tiempo que profundizó la fragmentación y la exclusión social. Más del 50 % de la población se ubicó debajo del índice de pobreza y los niveles de desempleo llegaron a niveles insospechados. Paralelamente el gobierno, a través del canciller Ruckauf entabló, conversaciones con países de Europa y se encaminó a renegociaciones de la deuda externa. En mayo del 2003 las elecciones le otorgaron el triunfo a Néstor Kirchner, quien emprendió un drástico cambio respecto de la política aplicada tanto por Menem como por De la Rúa. Sin embargo, luego de encaminar la situación económica y social del país, en la actualidad el desafió del presidente Kirchner es el de la inserción. Un país depreciado internacionalmente debe primero reposicionarse para luego tratar de reinsertarse en el escenario internacional. Asimismo se advierte que hoy, no hay una concepción acabada en materia de la política exterior. Por otra parte uno de los problemas que aquejan al país es que Argentina no aplica para sentarse en la mesa de negociación internacional. Este es el resultado de no tener estabilidad gubernamental institucional y tampoco continuidad en política externa.

En suma, luego de haber realizado un reflexivo aunque sucinto sobrevuelo histórico desde la cristalización del Estado Nacional Argentino hasta el presente en aras de descifrar los motivos que hacen inviable lograr una inserción segura y duradera en el mundo, considero, sin dejar de reconocer la relevancia que revisten los factores exógenos, que uno de los problemas fundamentales que aquejan al país, estriba en la ausencia de una clase dirigente lo suficientemente madura e idónea, capaz de determinar las verdaderas posibilidades que detenta el país. Esto es, que no se guíe por antiguas o míticas glorias pasadas, alimentadas por percepciones distorsionadas y por falsos pensamientos mágicos. Que evalúe las reales posibilidad estructurales y coyunturales que el Estado presenta y dispone. Así y sólo así, se podrá elaborar y poner en funcionamiento un proyecto de país real, que tome decisiones políticas acertadas que hagan viable el mantenimiento de la estabilidad política institucional, indispensable para forjar una imagen de credibilidad y confiabilidad en el escenario internacional, antesala obligada de toda inserción duradera. Hasta tanto eso no ocurra, continuaremos castigados por los Dioses, por nuestra soberbia e ignorancia y al igual que Sísifo; seguiremos con la pesada piedra atada al cuello, condenados a emprender una y otra vez, el largo y pesado camino de subir absurdamente hasta la cima de la montaña.

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- La Nación , 15 de junio 2003